El 31 de octubre pasado se celebró el Día Mundial de las Ciudades a partir de la decisión de la ONU de darle visibilidad a la Nueva Agenda Urbana establecida en la Conferencia sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible Hábitat III.
La Nueva Agenda Urbana reivindica una urbanización planificada que potencie la capacidad de las ciudades para generar empleo y riqueza, para fomentar la diversidad y la cohesión social, crear oportunidades, y facilitar la utilización sostenible de los recursos compartidos.
Para el logro de estos objetivos se promueve la adopción de nuevas reglas para las regulaciones urbanas, que permitan mejorar la planificación, el diseño urbano y las finanzas municipales.
En este sentido, son muchos los instrumentos legales, administrativos y tributarios que se han desarrollado para fortalecer las capacidades de los gobiernos locales que trabajan para superar las fracturas territoriales y sociales que afectan a la mayoría de las ciudades.
Y entre ellos se destaca la recuperación de “plusvalía urbana”. Este concepto está ligado al proceso de valorización del suelo, a partir de las distintas acciones de regulación o inversión que desarrolla el Estado. De esta manera, lo que se busca es que el estado municipal pueda obtener una parte de esa mayor rentabilidad privada y redistribuirla para compensar las desigualdades urbanas, sociales y ambientales producto del crecimiento desigual e inequitativo de las ciudades.
Por ello, la recuperación de “plusvalía urbana” se convierte en un derecho colectivo ejercido por el Estado, a través de distintos instrumentos de carácter regulatorios o tributarios.
Uno de estos instrumentos son los planes urbanos o planes estratégicos de las ciudades. En el caso de Santa Fe, el mismo fue aprobado en 2010 en el inicio de la gestión del Frente Progresista. Allí se establecieron las líneas de crecimiento sobre el territorio y en términos más amplios se definió el modelo de ciudad que se está construyendo.
Sin embargo, una limitación de estos ordenamientos es que muchas veces terminan expresando los intereses de los actores económicos y políticos dominantes, con escaso margen para que otros sectores sociales puedan incidir en su formulación. En Santa Fe, por caso, el debate y la participación ciudadana fue limitado y la impronta del Plan Urbano 2010-2020 la terminaron dando las cámaras empresarias y los desarrolladores inmobiliarios.
De todos modos, y más allá de estas objeciones, a partir del nuevo Plan Urbano la Municipalidad de Santa Fe actualizó su Reglamento de Ordenamiento Urbano (ROU) plasmado en la Ordenanza 11.748. Allí se establecieron las normas que rigen el uso, la ocupación y la subdivisión del suelo, la provisión de infraestructura, los volúmenes edificables, la preservación de los ambientes de valor histórico, arquitectónico, urbanos y paisajísticos, el manejo de la vulnerabilidad medioambiental y otros aspectos relacionados con el ordenamiento urbanístico.
Entre las novedades que trajo el nuevo ROU se encuentra la creación de un mecanismo destinado a la recuperación de “plusvalía urbana”, definiendo que se trata del aumento de valor que experimenta el suelo producto del proceso de urbanización.
Este mayor valor de las parcelas es el resultado de acciones ajenas al propietario y derivan de la inversión social, tanto pública como privada, que se produce permanentemente en la ciudad, sea a través de inversiones en infraestructura, de procesos de calificación urbana o de decisiones de regulación sobre el uso permitido del suelo urbano.
Frente a esta realidad, la ordenanza santafesina postula que “el proceso de recuperación de plusvalías es un mecanismo por el cual el total o una parte del incremento en el valor del suelo urbano, producto de la inversión social, es recuperado por el sector público para ser colectivizado en el marco de un proceso de desarrollo urbano orientado hacia la equidad social y territorial.”
Para este propósito, se define que los “convenios urbanísticos” serán el instrumento que se utilizará para la recuperación de la plusvalía urbana. A través de los mismos, la Municipalidad de Santa Fe - con intervención del Concejo Municipal - formaliza un acuerdo con el propietario del inmueble donde se produjo un incremento de valor del suelo (plusvalía urbana) por acción del Estado y se fija el monto y la característica de la compensación que el particular realizará a favor la ciudad.
Con sabor a poco
En 2017 publicamos una primera aproximación sobre cuanto era el monto recaudado por recuperación de "plusvalía urbana" en la ciudad de Santa Fe. A partir de un pedido de acceso a la información pública establecimos que el gobierno local había firmado 38 Convenios Urbanísticos con particulares como compensación al mayor valor logrado por sus terrenos por acciones del estado municipal.
En aquel momento advertíamos, que el valor estimado de dicha "recuperación de plusvalía urbana" rondaba los 5 millones de pesos, lo que representaba apenas el 0,16% de la inversión privada volcada a la zona más valorizada de la ciudad.
Ahora, con un nuevo pedido de información podemos completar el análisis sobe el resultado de las acciones municipales orientadas a la "recuperación de plusvalía urbana" en el periodo 2011-2019.
Primero se debe señalar que entre los años 2011 y 2017 la Municipalidad de Santa Fe otorgó 6.745 permisos para obras nuevas, donde está incluida, la construcción de 206 edificios en torre. Sin embargo, para el mismo periodo, solo se firmaron 40 Convenios Urbanísticos destinados a la "recuperación de plusvalía urbana". Si agregamos lo sucedido en 2017 y 2018 (años para los cuales aún no existen cifras publicadas de permisos de edificación), la cantidad de acuerdos llega a 44.
Conviene advertir que esta escasa recuperación de plusvalía urbana a través de los convenios urbanísticos, se debe principalmente, a las decisiones que tomó la propia administración municipal.
En efecto, cuando se sancionó la Ordenanza 11.748 el intendente de entonces Mario Barleta vetó varios artículos que redujeron las posibilidades de recuperación de plusvalor del suelo.
En la propuesta de los concejales se establecía que la Municipalidad quedaba habilitada a suscribir convenios urbanísticos frente a cuatro situaciones generadoras de plusvalía: 1) cuando se produzcan actos administrativos que autorizan un destino más rentable del inmueble y se permita una excepción a los usos del suelo permitidos por el ROU; 2) cuando se autoricen nuevas edificaciones que por encontrarse en inmediaciones de importantes intervenciones públicas o privadas se beneficien económicamente; 3) cuando se otorguen excepciones a la normativa vigente que impliquen un mayor aprovechamiento de parcelas por la modificación de cualquiera de los indicadores urbanísticos, y 4) cuando se trate de nuevas urbanizaciones en zonas reguladas como urbanizaciones futuras o zonas no urbanizables.
En definitiva, cuando la ordenanza fue promulgada y reglamentada el Ejecutivo Municipal rechazó las dos primeras situaciones generadoras de plusvalía, argumentando que resultaba injusto que el gobierno local se apropie de una parte de la ganancia privada originada en las mejoras realizadas por otras jurisdicciones estatales. Tras el veto, los concejales no insistieron y el sistema de los convenios urbanísticos arrancó severamente disminuido.
El debate que se viene
El próximo 10 de diciembre se producirá el cambio de gestión en la ciudad de Santa Fe. Terminará su segundo mandato José Corral (radical que paso del Frente Progresista a Cambiemos) y asumirá Emilio Jatón (del partido vecinal Santa Fe Puede Más en alianza con un sector del Frente Progresista). El enroque se producirá en un contexto de deterioro de la situación económica y social de la capital santafesina, con demandas acumuladas y escasez de recursos para satisfacerlas.
Por ello, a pesar que se desconocen los planes del futuro intendente, los nuevos representantes ciudadanos en el Concejo Municipal comienzan a barajar opciones que ayuden a fortalecer las finanzas municipales para poder enfrentar las desigualdades urbanas, sociales y ambientales producto del crecimiento desigual e inequitativo de esta capital provincial.
Unos de los nuevos concejales que estrenará mandato será Guillermo Jerez del Partido Barrio 88, una joven agrupación política surgida en 2015 que logró colar uno de sus representas en el Concejo Municipal.
En su campaña electoral, Jerez apuntó contra las inequidades que se producen en el territorio y sostuvo la necesidad de equilibrar las cargas para los sectores de mayor poder económico.
El futuro concejal recordó que "en el año 2010 se sancionó el ROU (Reglamento de Ordenamiento Urbano), aunque luego de una interesante discusión en el Concejo, el intendente Barletta vetó los artículos más relevantes de esa norma. Sólo quedó vigente el mecanismo de convenios urbanísticos a partir del pedido de excepciones de construcción".
Haciendo un balance de la experiencia, señaló que "luego de 9 años de aplicación ha sido irrelevante la “captura de plusvalías urbanas” por parte del Estado municipal. Por eso, el contexto de una nueva gestión al Frente Progresista el Ejecutivo municipal, y la renovación generacional del Concejo, nos alienta a debatir un nuevo ROU, y a elaborar propuestas más ambiciosas y eficaces."
Jerez adelanta que "estamos pensando en nuevos mecanismo de capturas de plusvalías urbanas, orientados a brindar iguales servicios en todos los barrios de la ciudad. Y empezar a saldar, definitivamente, la deuda que la sociedad de Santa Fe y el Estado tienen con los sectores olvidados."
En un sentido similar se manifestó Lucas Simoniello, futuro concejal de la ciudad en representación del espacio radical Encuentro en el Frente Progresista. Este joven dirigente viene trabajando en Secretaria de Hábitat de la provincia y en numerosas oportunidades ha alertado sobre las deficiencias de la gestión Corral en esta materia.
"Nuestra evaluación sobre los convenios urbanísticos es que la aplicación arranca bien con la elaboración de una fórmula que de algún modo estableció un procedimiento", sostiene Simoniello.
"El problema es que en el último tiempo se ha desnaturalizado esta herramienta, y más que una forma de captar el plusvalor se está utilizando como una manera de emendar irregularidades cometidas. Nosotros creemos que este no fue el propósito de los convenios urbanísticos. Podría establecerse, en circunstancias bien determinadas, que la multa se reemplace por obligaciones del propietario hacia la ciudad, pero para casos antiguos porque de lo contrario sería más fácil incumplir las normas que cumplirlas, sobre todo cuando en Santa Fe no tenemos la posibilidad de demoler lo construido en infracción como existe en otras ciudades", precisó.
Simoniello propone que, "para aplicar mejor este instrumento hay que volver a discutir cuales son los hechos generadores de plusvalía y definir cuanto es lo que se puede modificar un indicador. Porque como en Santa Fe no trabajamos con alturas máximas en muchos distritos no podemos saber cuales el máximo tolerable en cada sector, hasta donde se puede llegar a crecer."
También sostiene la necesidad "de hacer más ágil y ampliar las características de los convenios urbanísticos. Por ejemplo, considerando los usos y destinos que se le darán a las parcelas. Porque el plusvalor que se genera varia claramente según los usos que se le dará a ese suelo".
De todos modos, señala que no se trata de un debate aislado o solo de instrumentos. "Tenemos que abordar integralmente el tema del financiamiento de las ciudades. Y acá entran en discusión otras maneras para realizar la captación de plusvalía urbana. Puede ser a través de los convenios urbanísticos, pero también con el sistema de contribución por mejoras que además de prorratear el costo de una obra podría servir para captar el plusvalor que esa inversión genera".
Pero para eso - reclama - "hace falta más y mejor información, mayor capacidad técnica del estado municipal y decisión política para emprender acciones que garanticen equidad".
En el campo de las propuestas, el concejal de Encuentro propone discutir "cómo se distribuye la torta de la construcción, porque a la ciudad solo le queda el 1% del derecho de edificación, que es retributiva de servicios y va a rentas generales, y acá nos parece que hay un campo de debate y de decisiones que puede servir para redirigir recursos municipales".
Por ello, pensando en el inicio de una nueva gestión local, sostiene que "cualquier ciudad que quiere crecer con orden tiene que debatir cada 10 años sobre los logros y desvíos de su Plan Urbano. Nosotros queremos debatir sobre el ROU que se aprobó en 2010. Una ciudad debe ser diagnosticada, evaluada y discutida periódicamente, porque de lo contrario se regula a ciegas.
Compensaciones
Los convenios urbanísticos firmados por la Municipalidad de Santa Fe para recuperar "plusvalía urbana" obtienen como contrapartida de los particulares la entrega de materiales de construcción (hormigón y pavimento articulado), la realización de obras menores en calles y plazas, y la instalación de mobiliario urbano (juegos y aparatos de gimnasia) para algunos espacios públicos.
En la mayoría de los casos, se trata de acuerdos surgidos de la necesidad de lograr - por vía de la excepción - el certificado de final de obra. Esto significa que la captura del plusvalor es consecuencia de una infracción a los reglamentos urbanísticos y no el resultado de una evaluación técnica del proyecto ejecutado.
Como advirtió Lucas Simoniello, el instrumento de los convenios urbanísticos se viene utilizando como un mecanismo para reemplazar (o disimular) las multas por infracciones al ROU.
Por ejemplo, la Cámara Argentina de la Construcción realizó una obra importante para ampliar su sede social en calle Corrientes al 2600. Por las infracciones cometidas durante los trabajos la edificación no podía obtener el certificado de "final de obra" (necesario para todas las gestiones tributarias, dominiales y de servicios). Para resolver el entuerto firmaron un convenio urbanístico el 18 de agosto de 2016, por el cual, se hicieron cargo de la instalación de nuevos paradores para las líneas de colectivos en la Plaza del Soldado.
En otra tramitación, la constructora CAM logró que el Ejecutivo Municipal suscriba un convenio urbanístico para compensar las irregularidades cometidos en la construcción de un edificio en torre ubicado en calle San Luis al 3400. Sin embrago, el Concejo Municipal rechazó la propuesta debido a la gravedad de las infracciones, que en algunos casos, ponía en riesgo la seguridad de las personas. En esta ocasión, el acuerdo fue devuelto a la Secretaria de Planeamiento para que intime a la empresa a subsanar las anomalías.
A pocos días de una nueva gestión municipal en Santa Fe van apareciendo voces que reclaman una debate profundo sobre el rumbo de la ciudad a partir de los objetivos trazados en su momento por Plan de Desarrollo Santa Fe 2010-2020.
Autor: Pablo Bosch
Santa Fe - Noviembre 2019
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