Desde 2011 existe un procedimiento para recuperar las mayores ganancias
del sector inmobiliario generadas por las intervenciones del Estado. En
los últimos años se autorizaron obras privadas en el macrocentro de la ciudad
por más de 3.000 millones de pesos. Solo se obtuvieron 5 millones de
compensación por aplicación de la plusvalía urbana. El mecanismo necesita ser
actualizado frente al creciente déficit habitacional y la escasez de terrenos
en la ciudad.
La jurisdicción de la Ciudad de Santa Fe es la más
extensa de la Argentina, pero solo un tercio de sus 26.800 hectáreas de
superficie se encuentran urbanizadas, ya que gran parte de este territorio está
ocupado por ríos, lagunas y bañados.
Según los datos del último censo nacional, en la capital
santafesina el 45 % de los hogares alquila u ocupa una vivienda de la que no es
propietario. Por su parte, en el Plan Urbano publicado en 2010, la
Municipalidad local estimó que 24.000 familias necesitan una solución para su
carencia habitacional y que 70.000 personas habitan en 40 asentamientos
informales distribuidos en toda la geografía urbana.
Esta enorme carencia de techo propio se expresa como uno
de los conflictos más extendidos en la ciudad con graves derivaciones sociales,
políticas, económicas y judiciales. En este sentido, de acuerdo a las
estadísticas de la Corte Suprema provincial, cada año se inician en los
Tribunales de Santa Fe alrededor 500 denuncias por usurpación, las que abarcan
un abanico de situaciones, que van desde las disputas entre herederos hasta las
ocupaciones de terrenos abandonados por parte de familias sin vivienda.
Ahora bien, si estos expedientes judiciales son la punta
del iceberg, conviene mirar por debajo de la línea de flotación para tratar de
entender lo que pasa en la superficie. Mientras miles de santafesinos pugnan
por la vivienda propia o pagan alquileres desfasados de sus ingresos, un
reducido número de personas y empresas concentra la propiedad de las viviendas
en la ciudad.
Según los datos suministrados por la Municipalidad, a
partir de un pedido de acceso a la información pública, el 4% de los
contribuyentes locales de la Tasa General Inmobiliaria concentra el 20% de las
propiedades registradas en la capital santafesina. En tanto, un grupo selecto
de 26 grandes propietarios (personas y empresas) tienen a su nombre entre 50 y
660 inmuebles cada uno.
Claro está, que semejante nivel de concentración de la
propiedad urbana es el resultado de un largo proceso histórico de construcción
de un territorio desigual. Mientras los grupos sociales más empobrecidos,
fueron ocupando el sector oeste, la parte norte, y la costa este de la ciudad;
los sectores de ingresos altos consolidaron su presencia en el área sur y
central de la planta urbana.
Esta dinámica económica y social se vio fortalecida en
los últimos años con el ingreso de capitales excedentes del negocio
agropecuario al sector de la construcción. Las empresas constructoras y los
desarrolladores inmobiliarios impulsaron un modo de urbanización alejado de las
reales necesidades habitacionales de la población; en una ciudad, donde además,
el suelo disponible para nuevos emprendimientos es escaso.
De acuerdo a lo informado por las autoridades locales, se
estima que solo quedan 1.000 hectáreas aptas para urbanización dentro de la
jurisdicción municipal.
Además, en las últimas dos décadas el sector empresario
logró apropiarse de los terrenos que fueron quedando vacantes por el
desmantelamiento de las actividades portuarias y ferroviarias. Ahora la disputa
por el suelo urbano está centrada en el norte de la ciudad, donde el Estado comenzó a realizar
importantes obras de infraestructura, y queda por resolver, cómo se van a
distribuir los beneficios de esta valorización de la tierra; o en otros
términos, quién se apropiará de la “plusvalía urbana” generada por la inversión
pública.
Departamentos vacíos
Un emblema del desfaje entre mercado inmobiliario y
necesidades sociales, se encuentra en el proceso de construcción de edificios o
viviendas en torre desarrollado dentro del área definida como el macrocentro de
la ciudad de Santa Fe.
De acuerdo a los datos publicados por el Instituto
Provincial de Estadísticas Censos (IPEC), entre 2013 y junio de 2016, se
otorgaron en la capital santafesina 3.145 permisos de edificación para
ampliaciones y obras nuevas destinadas a todo tipo usos (vivienda, comercio,
industria, almacenamiento, etc.), totalizando 671.000 metros cuadrados de
construcción.
Elaboración
propia en base a datos del Instituto
Provincial de Estadísticas Censos (IPEC).
La información del IPEC también permite conocer las
características habitacionales de estos emprendimientos. Por ejemplo, las 301
torres autorizadas representan 2.999 departamentos nuevos con 4.320
habitaciones en conjunto. Esto revela que la mayoría de estas "soluciones
habitacionales" tienen un solo dormitorio (la media del conjunto arroja
1,4) por lo que, se puede inferir, que no fueron pensadas para alguna de las
24.000 familias santafesinas que esperan la oportunidad de acceder a un techo
propio, sino para un tipo de uso temporario guiado por la premisa de
"invertir en ladrillos".
En este punto, es necesario señalar que este
comportamiento del mercado inmobiliario orientado a crear refugios seguros para
la inversión tiene efectos en toda la economía local. Los precios de las
propiedades y los valores de los alquileres se determinan por las expectativas
de rentabilidad y no por las posibilidades de pago de las familias. Todo sube y
se crea una espiral artificial que alienta la especulación en cada rincón de la
ciudad.
Esta tendencia la han advertido organizaciones sociales
ligadas a la lucha por la tierra en las ciudades. Por caso, el Movimiento de
Ocupantes e Inquilinos (MOI) advirtió en un artículo académico que la actividad
que “produce mayor riqueza” es la “servicios inmobiliarios” muy por encima del
aporte que hace el sector de la construcción a la conformación del Producto
Bruto Geográfico de la provincia de Santa Fe.
Como resultado de esta variante del mercado inmobiliario,
en la capital santafesina el 20% de los inmuebles construidos se encuentran
vacíos, según datos del Censo 2010. Por este motivo, atendiendo a las
necesidades habitacionales de la población, resulta necesario el diseño de
instrumentos fiscales que se apliquen sobre la “vivienda ociosa” en condiciones
de ser habitada, con el propósito de desalentar (encarecer) la especulación de
los propietarios.
Cuando tenga la tierra
El concepto de “plusvalía urbana” está ligado al proceso
de valorización del suelo, a partir de las distintas acciones de regulación o
inversión que desarrolla el Estado. Por ello, desde la política, la academia y
los movimientos sociales, se reivindica la necesidad de recuperar una parte de
esa mayor rentabilidad privada y redistribuirla para compensar las desigualdades
urbanas, sociales y ambientales producto del crecimiento desigual e
inequitativo de las ciudades.
En este sentido, la recuperación de “plusvalía urbana” se
convierte en un derecho colectivo ejercido por el Estado, a través de distintos
instrumentos de carácter regulatorios o tributarios.
Uno de estos instrumentos son los planes urbanos o planes
estratégicos. En el caso de Santa Fe, el mismo fue aprobado en 2010 y allí se
establecen las líneas de crecimiento sobre el territorio y en términos más
amplios se define el modelo de ciudad que se está construyendo. El problema de
estos ordenamientos es que en la mayoría de los casos expresan los intereses de
los actores económicos y políticos dominantes, con escaso margen para que otros
sectores sociales puedan incidir en su formulación.
En palabras del MOI, “el plan estratégico para nuestra
ciudad (…) relega la participación ciudadana a la adscripción de programas
políticos definidos previamente. El plan urbano abandona el proyecto de ciudad
y se proyecta legitimando las prácticas de los “desarrolladores urbanos”:
inversores, empresas constructoras e inmobiliarias”.
En el caso santafesino, el Plan Urbano fue elaborado en
2010 luego de una ronda de consultas con sectores empresarios, académicos,
profesionales, y algunas vecinales. Un año después, el Concejo Municipal
aprobaba un nuevo Reglamento de Ordenamiento Urbano (ROU) plasmado en la Ordenanza
11.748. Allí se establecieron las normas que rigen el uso, la
ocupación y la
subdivisión del suelo,
la provisión de infraestructura, los
volúmenes edificables, la preservación de
los ambientes de
valor histórico, arquitectónico, urbanos y paisajísticos, el manejo de la
vulnerabilidad medioambiental y otro aspectos relacionados con el
ordenamiento urbanístico.
Asimismo se determinaron indicadores que fijan las reglas
para la ocupación del suelo, superficie cubierta, volumen edificable, alturas
máximas y mínimas, y otros parámetros como superficie mínima, ancho mínimos de
terreno, entre los más conocidos, que en conjunto determinan las condiciones de
urbanización de cada zona y las posibilidades de sacarle más o menos
rentabilidad al suelo.
En relación a la construcción de edificios de
departamentos, el ROU promueve la densificación en las zonas de las avenidas
principales que corren en sentido norte-sur, bajo la premisa de que en esos
sectores se cuenta con buena cobertura de los servicios de electricidad, agua,
cloaca y transporte.
Convenios urbanísticos
Una de las novedades introducidas en el Reglamento de
Ordenamiento Urbano de Santa Fe fue la creación de un mecanismo destinado a la
recuperación de “plusvalía urbana”, definiendo a esta, como el aumento de valor
que experimenta el suelo producto del proceso de urbanización.
Esta valorización es el resultado de acciones ajenas al
propietario y derivan de la inversión social, tanto pública como privada, que se
produce permanentemente en la ciudad, sea a través de inversiones en
infraestructura, de procesos de calificación urbana o de decisiones de
regulación del uso del suelo urbano.
Frente a esta realidad, la Ordenanza 11.748 postula que
“el proceso de recuperación de plusvalías es un mecanismo por el cual el total
o una parte del incremento en el valor del suelo urbano, producto de la
inversión social, es recuperado por el sector público para ser colectivizado en
el marco de un proceso de desarrollo urbano orientado hacia la equidad social y
territorial.”
Para este propósito, los “convenios urbanísticos” son el
instrumento que se utiliza para la recuperación de la plusvalía urbana, en los
casos donde se otorguen excepciones que permitan un mayor aprovechamiento de
las parcelas.
A través de estos convenios, la Municipalidad de Santa Fe
- con intervención del Concejo Municipal - formaliza un acuerdo con el propietario
del inmueble donde se define el incremento de valor que experimenta el suelo
(plusvalía urbana) por las excepciones otorgadas y la compensación que el particular
devolverá para la ciudad (en obras, materiales o servicios) equivalente al 50%
del mayor valor agregado obtenido.
Cuanta plusvalía urbana se recupera
Desde la entrada en vigencia de los Convenios
Urbanísticos hasta la actualidad, la Municipalidad de Santa Fe firmó apenas 38
acuerdos con particulares para el recupero de plusvalía urbana. En el mismo
periodo se entregaron 3.145 permisos de obra, entre ellos 301 edificios de
departamentos en la zona más consolidada de la ciudad, con una inversión
estimada en más de 3.000 millones de pesos.
Como contrapartida por los convenios urbanísticos
firmados, la Municipalidad de Santa Fe recibió materiales de construcción
(hormigón y pavimento articulado), cursos para su personal y la realización de
obras menores en calles, plazas, dispensarios y otras dependencias oficiales.
El valor estimado de esta recuperación de plusvalía
urbana es de 5 millones de pesos, lo que representa el 0,16% de la inversión
privada volcada a la zona más valorizada de la ciudad. Este escaso rendimiento
de los convenios urbanísticos se debe principalmente a las decisiones que tomó
la propia administración municipal.
En efecto, cuando se sancionó la Ordenanza 11.748 el intendente
de entonces Mario Barleta vetó varios artículos que redujeron las posibilidades
de recuperación de plusvalía urbana.
En la propuesta de los concejales se establecía que la
Municipalidad quedaba habilitada a suscribir convenios urbanísticos frente a
cuatro situaciones generadoras de plusvalía: 1) cuando se produzcan actos
administrativos que autoricen un destino más rentable del inmueble y se permita
una excepción a los usos del suelo permitidos por el ROU; 2) cuando se
autoricen nuevas edificaciones que por encontrarse en inmediaciones de
importantes intervenciones públicas o privadas se beneficien económicamente; 3)
cuando se otorguen excepciones a la normativa vigente que impliquen un mayor
aprovechamiento de parcelas por la modificación de cualquiera de los
indicadores urbanísticos, y 4) cuando se trate de nuevas urbanizaciones en
zonas reguladas como urbanizaciones futuras o zonas no urbanizables.
Pero en definitiva, cuando la ordenanza fue promulgada el
Ejecutivo Municipal rechazó las dos primeras situaciones generadoras de
plusvalía, argumentando que resultaba injusto que el gobierno local se apropie
de una parte de la ganancia privada originada en las mejoras realizadas por
otras jurisdicciones estatales. Tras el veto, los concejales no insistieron y
el sistema de los convenios urbanísticos arrancó severamente disminuido.
Vale la pena señalar, que si estuvieran vigentes los
items vetados por Mario Barletta, la empresa que construye las cocheras
soterradas en Parque Alberdi tendría que haber compensado a la ciudad por el
permiso excepcional recibido. Lo mismo hubiera ocurrido con la mayoría de las
torres de departamentos que recibieron autorización para construirse en el
macrocentro de Santa Fe.
Como repartir
Este año el tema vuelve al debate público a partir de dos
proyectos de ley, uno de la diputada Verónica Benas y otro del diputado Antonio
Bonfatti, donde se establecen mecanismos de mayor alcance para la recuperación
de plusvalía urbana por parte de todos los municipios de la Provincia de Santa
Fe.
En el proyecto de Benas se propone una modificación a la
Ley Orgánica de Municipalidades, autorizando a las administraciones locales a
percibir una parte de la plusvalía urbana generada, por autorizaciones,
excepciones urbanísticas y obras públicas, entre otras situaciones analizadas.
Esta iniciativa, indirectamente sale al cruce, de los argumentos legales
esgrimidos por el ex intendente de Santa Fe Mario Barletta cuando resolvió
vetar los aspectos más significativos de los convenios urbanísticos
implementados en la capital provincial. El actual diputado radical sostuvo, que
la norma votada por los concejales (de todos los partidos) no brindaba “certeza
jurídica” a los inversores.
Por su parte, el proyecto de Antonio Bonfatti de hábitat
y vivienda digna, incorpora distintos instrumentos que alientan la distribución
de ingresos y recursos desde los sectores con capacidad de acumulación
inmobiliaria hacia los sectores excluidos del acceso al suelo urbanizado. Entre
esos instrumentos aparecen los convenios urbanísticos y la contribución por
valorización de la tierra, cuando se genere plusvalía urbana por acciones o
intervenciones ajenas al propietario. La propuesta contempla que la
compensación al Estado pueda realizarse en dinero, obras o tierras.
En las actuales condiciones sociales de la provincia de
Santa Fe (y de sus principales ciudades) la disputa por la apropiación del
suelo urbano es un conflicto que no puede ocultarse y sobre el cual el Estado
debe intervenir. Desde las organizaciones sociales y políticas del campo
popular tenemos el desafió de construir una agenda común de reivindicaciones y
proyectos para interpelar a los poderes públicos y fortalecer las lucha en el
territorio.
En este sentido, desde la perspectiva de los intereses
populares es necesario avanzar con una agenda común que ponga en debate el Plan
de Desarrollo Santa Fe 2010, impulse una modificación tributaria para gravar de
manera progresiva la acumulación de propiedades y la vivienda ociosa, desarrolle
mecanismos de control ciudadano de la ejecución de la obra pública y logre la implementación
del presupuesto participativo.
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